Presidencialismo: a disfuncionalidade como padrão

Marcelo Schenk Duque

sexta-feira, 9 de julho de 2021

Este espaço tem sido utilizado para demonstrar que crises frequentes não ocorrem por acaso, mas sim pela opção por modelos inapropriados à realidade nacional. Quem se alinha a essa percepção tende a entender que a ocorrência de graves problemas de governança depende menos das pessoas e mais da má-configuração das instituições centrais do país, perpetuada por decisões constitucionais equivocadas.

É bem verdade que quando pessoas despreparadas ou mal-intencionadas ocupam o poder, as coisas podem piorar. Entretanto, também é correto o fato de que instituições ruins colaboram para que as pessoas se comportem mal, sem que se queira absolver qualquer desvio de conduta com esse raciocínio. É a famosa afirmação, com variações: "era uma boa pessoa, mas acabou entrando no esquema".

Essa introdução serve para descortinar o ponto central do tema de hoje: o sistema de governo presidencialista, tal como praticado no Brasil, contribui para afundar o país em crises sucessivas. O enfoque repousa na constatação de que o atual sistema de governo é corruptor e, portanto, induz a crises permanentes. A reiteração e o agravamento dos problemas pós-Constituição de 1988 bem evidenciam essa realidade.

Nas colunas anteriores busquei demonstrar vários problemas que são intrínsecos ao presidencialismo, como a confusão entre Estado, Governo e Administração,¹ o risco de cooptação das Forças Armadas para se chegar a objetivos de governo,² dentre outros aspectos. Nesta oportunidade, centro a reflexão em outro grave problema: a ingovernabilidade e o favorecimento da corrupção e do clientelismo.

No sistema presidencialista vigente a população é chamada a eleger, a cada quatro anos, por meio de eleições livres, a pessoa que irá ocupar a Presidência da República. Ocorre que, ao mesmo tempo, o eleitorado elege a composição das Casas Legislativas que compõem o Congresso Nacional, por meio de um cenário hiperpatidário e de um sistema eleitoral defeituoso, cujos detalhes serão objeto de reflexão futura.

O resultado, invariavelmente, tem sido um só: a pessoa que é eleita Presidente da República não conta com maioria política para governar. Em outras palavras: elege-se o(a) Presidente da República, cujo partido não possui maioria nas Casas Legislativas para levar à frente o seu programa de governo. As estatísticas revelam que os partidos majoritários conseguem eleger, no máximo, cerca de 20% das cadeiras na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, o que é de todo insuficiente para garantir a aprovação das plataformas que conquistaram as urnas.

Surge um nó, que é muito difícil de desatar. A Constituição Federal não garante ao eleito boas chances de governabilidade, entendida como o conjunto de condições indispensáveis para que o Poder Executivo possa exercer suas atribuições constitucionais - em particular governar - dentro de uma conjuntura de estabilidade política.

Isso porque a Constituição atribui ao Presidente da República a Chefia de Governo (juntamente com as Chefias de Estado e da Administração) ao mesmo tempo em que confere ao Congresso Nacional o poder para aprovar, reprovar ou até mesmo bloquear grande parte dos projetos de governo, bem como os assuntos mais relevantes para o país, a começar pela lei orçamentária, passando por atualizações legislativas, reformas estruturantes até chegar na alteração da própria Constituição. Na prática, o Poder Legislativo tem enorme primazia de decisão em relação ao Executivo.

Em verdade, os cidadãos são levados a acreditar que o poder de decisão e influência do Presidente da República nas grandes questões nacionais é muito maior do que, de fato, é. O motivo que leva a essa má percepção é que, inegavelmente, por força da configuração político-institucional vigente, cabem aos Deputados e Senadores as decisões sobre a maior parte dos assuntos relevantes para o país.

A questão que se coloca é: como se governa sem apoio político majoritário no Congresso Nacional? A resposta, infelizmente, é a seguinte: nesse disfuncional sistema, ou se compra apoio político majoritário ou não se governa. O que varia é a moeda de troca. As mais comuns são o loteamento dos milhares de cargos na Administração e a irracional concessão de ementas parlamentares em troca de um apoio político volátil e transitório, passando por outros meios de compra de votos afetos à esfera criminal, tal como os escândalos recentes têm revelado nos últimos anos.

O sistema eleitoral movimenta-se em um cenário hiperpartidário, incapaz de formar maiorias necessárias à governabilidade junto aos órgãos colegiados de representação coletiva. As chamadas maiorias parlamentares, essenciais em qualquer democracia, deixam de existir dando lugar a um elevado número de minorias, que não conseguem se ligar a qualquer base ideológica comum, mas sim a interesses tipicamente clientelistas, por privilegiarem grupos em troca de votos. É o cenário que há muito vem sendo descrito na realidade política nacional com a expressão "centrão", que unifica partidos de diferentes matizes ideológicos, que costumam colocar o bem individual no lugar do bem comum.

O chamado presidencialismo de coalizão, na clássica expressão cunhada por Sérgio Abranches³, considerando a ampla fragmentação do poder político entre várias agremiações partidárias presentes no Congresso Nacional, assume as faces de um verdadeiro presidencialismo de cooptação, corruptor por excelência. Corruptor, pois as costuras necessárias à obtenção de alianças dependem da distribuição de cargos e benesses, convertendo o espaço público em um balcão de negócios por meio do qual as coalizões são um mero pretexto para obtenção de vantagens de todo o tipo, inclusive pessoais.

Não mais se trata de seguir uma linha ideológica, mas de manter a influência e receber a maior fatia do bolo. Para além da corrupção, o resultado é o desperdício pelo inchaço da máquina e a debilidade dos serviços públicos, considerando o critério empregado para a nomeação de funções de direção, chefia e assessoramento.

O dilema institucional inerente ao presidencialismo repousa, portanto, na noção de que Estado, governo e administração são realidades que não se confundem. Órgãos de Estado não podem ser aparelhados como condição à governabilidade, assim como a administração não pode servir a interesses partidários, unidos por demandas de ocasião.

Nas atuais regras do jogo, se o(a) Presidente não ceder aos chamados "centrões", não conseguirá governar. É importante ressaltar que isso não é um problema apenas do atual governo, pois também foi para os anteriores e continuará sendo para os futuros, enquanto esse sistema irracional se mantiver presente na nossa Constituição.

Alie-se a isso o fato de que no presidencialismo o Chefe de Governo não é politicamente responsável perante o Parlamento, já que possui a blindagem do mandato. Isso significa que o Presidente da República não poderá ser destituído do cargo durante o mandato, ainda que cometa políticas errôneas, o que acaba por acumular um misto de acomodações e frustrações, já que a saída é aguardar pelas próximas eleições, enquanto o país segue afundando.

O presidencialismo nos impõe, em verdade, uma espécie de ditadura a prazo fixo, já que apenas nas hipóteses de crimes comuns ou de responsabilidade pode-se destituir o Presidente, mas, nesses casos, ainda que por vezes se mostre como medida necessária, inevitavelmente acaba sendo implementada às custas de traumas. De fato, no presidencialismo a troca de governante no curso do mandato depende de um cenário de crises constantes, provocadas por longos e traumáticos processos de impeachment, que paralisam a nação e abrem espaços para o tradicional discurso de golpe.

Consequentemente, quando se tem a via do impeachment como único recurso para apear o governante eleito do poder, ainda que se alivie temporariamente a tensão, acaba-se por deixar inúmeras cicatrizes na arquitetura institucional do país, a começar pela intensificação da polarização política e social, que em nada tem contribuído para a solução dos grandes problemas nacionais. Basta ver que assim que um Presidente toma posse, o discurso de impeachment já começa a ser construído pela oposição, como reação às políticas consideradas errôneas.

A situação se agrava à medida que presidentes enfraquecidos politicamente passam a depender, cada vez mais, de uma rede de proteção parlamentar. O problema é que as regras do jogo político são duríssimas: quanto mais desgastado estiver o Presidente, mais caro se torna o apoio, até que a situação acabe por se revelar insustentável e a situação descambe para o velho e conhecido remédio do impeachment, por vezes um mal necessário, na ausência de alternativas políticas viáveis.

O presidencialismo, portanto, fomenta uma instabilidade permanente, que arrasta o país para sucessivas crises que se retroalimentam, travando a urgente recuperação da nossa economia, afastando investimentos e nos jogando em um oceano de incertezas que adubam o terreno para oportunistas e candidatos a salvadores da pátria, típicos "mais do mesmo". É a pintura de um quadro de uma verdadeira erosão institucional, que conduz a uma sucessão de instabilidades de cunho político, social e econômico.

A solução da crise política depende, portanto, de uma drástica mudança do sistema de governo, que faça com que a governabilidade não mais passe a depender, tal como é hoje, do loteamento de cargos, da distribuição de emendas parlamentares ou de outros meios de compra de votos, que, em comum, comprometem a qualidade da Administração e a viabilidade das finanças públicas, solapando inúmeros princípios constitucionais.

Urge a implantação de um novo sistema de governo, alicerçado por força de uma reforma constitucional, que transmita as bases para um modelo distinto, mais afeto à funcionalidade e à governabilidade e com características que permitam se proteger, com mais eficiência, do clientelismo político. Em suma, instituições bem configuradas tendem a sufocar as más práticas, ao passo que o inverso as potencializa.

A busca por um sistema de governo que troque o oportunismo e a ineficiência pela racionalidade e funcionalidade, dentro do ideal democrático, é o desafio que toca a todos os estadistas. Vamos debater o parlamentarismo ou o semipresidencialismo, como recentemente ventilado, cientes de que o atual modelo não mais se mostra suportável.