A INSTABILIDADE DOS GOVERNOS NO SISTEMA DE GABINETE: VANTAGENS E DESVANTAGENS
Por Haroldo Augusto da Silva Teixeira Duarte
28/04/2017

1. Contexto e Problematização. 2. Abordagem descritiva do Parlamentarismo. 3. Abordagem dinâmica. 4. Vantagens sobre o Presidencialismo. 5. Relação entre Responsabilidade e estabilidade. 6. É desejável uma maior responsabilidade? 6.1 Instabilidade e serviço público. 6.2 Instabilidade e poder de reforma. 6.3 Instabilidade e Governos fracos. 6.4 Instabilidade do Governos e o poder do Parlamento. 6.5 Instabilidade e Democracia. 6.5.1 Problema conceitual. 6.5.2 Democracia representativa no Presidencialismo de Coalizão. 6.5.3 Democracia representativa no governo de Gabinete. 6.5.4 Eleições indiretas para o Chefe de Estado. 7. Fecho. 8. Bibligrafia.

(*) 

1. CONTEXTO E PROBLEMATIZAÇÃO.

Uma formulação provisória do nosso problema seria a seguinte: dadas as diversas formas de democracia representativa que emergiram nos Estados nacionais ao longo dos séculos XIX e XX, e as experiências dos povos que as adotaram, existiriam motivos para preferirmos uma em detrimento de outra? Ou ainda: Poderíamos dizer que, em tese, existe um certo arranjo das instituições políticas que seria o mais adequado às democracias de massa do Ocidente?

Logo se vê, todavia, que não poderíamos abarcar um escopo tão abrangente como esse. Motivo pelo qual, temos que limitá-lo. Diante disso, restringiremos nossas reflexões ao que, desde Walter Bagehot, chama-se de Parlamentarismo[1]. O que nos levará a outras questões, tais como: O que é o Parlamentarismo? Qual são suas principais características? Que avaliação podemos fazer dele ao o compararmos com o Presidencialismo? Quais são suas vantagens, se é que elas existem?

Ou ainda, para sermos ainda mais específico, a instabilidade do governo de Gabinete não tenderia a gerar mazelas tais como: a) instabilidade administrativa; (b) dificuldade na implementação de reformas profundas; c) formação de governos tíbios; (d) a concessão de poderes excessivos à legislatura ou e) o enfraquecimento da democracia?

Essas são as indagações que enfrentaremos a seguir, a partir de uma abordagem que, quanto ao seu referencial teórico, inscreve-se na tradição parlamentarista brasileira.

 

2. ABORDAGEM DESCRITIVA DO PARLAMENTARISMO.

Precisamos, inicialmente, definir o que seria o Parlamentarismo. Podemos começar afirmando se tratar de um sistema de governo (não confundir com forma de governo, que pode ser a monarquia ou a república e nem com a forma de estado, o qual pode ser federado ou unitário); de um modo específico de reger as relações entre os poderes Executivo e o Legislativo.

Nesse sistema, a cúpula do Executivo (o gabinete), forma-se a partir do parlamento. E, além disso, ele é responsável perante esse mesmo parlamento. Nos países parlamentaristas que possuem um Legislativo bicameral, geralmente essa responsabilidade se dá perante a câmara baixa. E falar que ele é responsável é o mesmo que dizer que o gabinete, encabeçado pelo primeiro-ministro, seguirá no exercício da chefia suprema do poder Executivo enquanto detiver a confiança do parlamento.

A contrapartida do poder que o parlamento possui de derrubar gabinetes é a possibilidade de vir a ser dissolvido com a convocação de eleições antecipadas. Sem esse contraponto, se estimularia a derrubada irresponsável, açodada ou apressada de governos que ainda contam com o apoio da opinião pública.

São essas, pois, as características essenciais do sistema de Gabinete: o Gabinete, que exerce o poder Executivo, é uma delegação ou comissão do parlamento e  pode por ele ser derrubado. O parlamento, do seu lado, pode ser dissolvido mediante a convocação de eleições antecipadas por iniciativa do primeiro-ministro.

Em síntese, podemos afirmar que aquelas características essenciais ganham corpo por meio desses mecanismos: a) A crise ministerial, e b) As eleições antecipadas. Portanto, o defensor da implementação do Parlamentarismo não é um mero idealista que persegue uma ideia abstrata, mas alguém que pretende ver esses mecanismos, muito concretos, adotados[2].

Vamos, agora, tratar da dinâmica do sistema, mostrando como essas características essenciais podem se manifestar na prática, para que se tenha uma ideia mais precisa do seu funcionamento.

Para tanto, usaremos como principal modelo o sistema de Westminster.

 

3. ABORDAGEM DINÂMICA.

Partiremos das eleições parlamentares (ou eleições gerais), que definem o espaço que cada partido terá não só na câmara, mas, de modo mais amplo, nos rumos da nação.

O gabinete, como já dito, é formado a partir do parlamento[3]. E o encarregado dessa tarefa, o primeiro-ministro em espera, é convidado a fazê-lo pelo Chefe de Estado, o qual, fará recair sua escolha sobre um nome capaz de contar com a confiança da casa, geralmente o líder do partido ou do bloco majoritário. Nada obsta, antes é aconselhável, que o parlamento tome parte na escolha do primeiro-ministro[4].

Na sequência, o primeiro-ministro em espera apresentará seu programa ao parlamento, o qual deliberará se aprova ou não o governo em formação. Aprovado o novo gabinete, transfere-se a chefia do governo do antigo primeiro-ministro ao novo.

O parlamento possui a prerrogativa de derrubar o gabinete com a aprovação de um voto de desconfiança. Além disso, o gabinete tem a prerrogativa de reafirmar sua liderança, pedindo um voto de confiança ao parlamento ou, ainda, externando que a aprovação de certo projeto é, para o gabinete, uma questão de confiança[5].

As deliberações antes descritas configuram as chamadas crises ministeriais, que podem ter como consequência a retirada do apoio ao governo ou a sua ratificação[6].

Uma vez formado o gabinete, esse (coletivamente) exercerá o Poder Executivo, deliberando por maioria através de votações cujos resultados vincularão todo o ministério, mesmo que se trate de uma decisão contrária ao voto do primeiro-ministro. Esse, por sua vez, não é um superior, ou um chefe dos demais membros do gabinete, mas o primeiro entre pares (primus inter pares).

Perdida a confiança, o gabinete se retirará ou apelará à nação, solicitando ao Chefe de Estado (que atua como magistrado) que dissolva a casa perante a qual o governo responde e convoque novas eleições (as eleições antecipadas).

O Chefe de Estado, por sua vez, ou acatará o pedido do gabinete ou o exonerará, convidando outra liderança parlamentar para formar um novo governo[7].

 

4. VANTAGENS SOBRE O SISTEMA PRESIDENCIAL[8].

Diante dessas características e dessas notas sobre o funcionamento dinâmico do governo de Gabinete, podemos relacionar as seguintes vantagens desse sistema sobre o Presidencialismo de coalizão praticado hoje no Brasil.

A) A substituição do poder pessoal do Presidente pelo poder colegiado do gabinete.

B) Possibilidade de a nação, através dos seus representantes, demitir o chefe do Executivo que não apresente um desempenho satisfatório (o incompetente). Já o Presidente da República no Presidencialismo que se pratica hoje no Brasil, mesmo que incompetente, não poderá ser afastado de suas funções se também não houver cometido crime de responsabilidade, que deve restar configurado mediante um juízo que não é meramente político, mas político e jurídico (sua conduta tem que se encaixar nas descrições da lei que disciplina o crime de responsabilidade do Presidente da República)[9].

Sob o Parlamentarismo, portanto, o chefe de governo além de ser responsável criminalmente, também é amplamente responsável do ponto de vista político.

C) No sistema de Gabinete, o eleitorado, por meio de seus representantes, detém permanentemente o poder de destituir o mau gestor, enquanto que no sistema presidencial o povo é o soberano de um dia só.

Sintetizando em um único período as vantagens até aqui expostas, diríamos: No Parlamentarismo, há um poder colegiado amplamente responsável e constantemente sujeito à sanção da opinião pública[10].

Mas isso não é tudo.

D) Esse sistema também garante uma relação mais harmônica entre o Executivo e o Legislativo. Vejamos.

Por um lado, ele garante maior engajamento do parlamento com relação às questões de governo. Aquele, por sustentar politicamente o gabinete, não terá estímulos para agir demagogicamente, propondo leis que, a despeito de populares, possam ser nocivas a longo prazo, levando o governo a assumir, sozinho, o desagradável ônus de barrá-las através do veto. Os grupos majoritários do Parlamento sabem, no sistema parlamentar, que o descrédito do gabinete é também o seu descrédito.

Por outro, ele também garante um maior engajamento do Executivo nas questões parlamentares[11].

E)  O governo de Gabinete, por fim, leva a nação a acompanhar vigilantemente os negócios parlamentares, dado que nele há a constante possibilidade de se operar, com a preservação das instituições, uma mudança política no país[12].

Mas cabe indagar: como poder e responsabilidade se relacionam?

 

5. RELAÇÃO ENTRE RESPONSABILIDADE E ESTABILIDADE.

É certo que a responsabilização, tal como a definimos, não se confunde com a revogação do mandato; aquela é o julgamento; essa, a pena. Todavia, seguindo com essa mesma alegoria judicial, quanto mais vasta for a esfera a respeito da qual o juiz pode se manifestar, maior será a probabilidade de ser encontrada alguma ilegalidade suscetível de penalização.

Por isso, quanto maior for a responsabilidade, tanto menor será a estabilidade das relações de poder. E, inversamente, quanto menor for a responsabilidade, maior será a estabilidade.

Daí concluímos que, em comparação com o sistema presidencial, o Parlamentarismo é um sistema no qual há maior responsabilidade e, consequentemente, menor estabilidade do governo e do parlamento. Isso se dá, lembramos, porque o gabinete presta permanentemente contas ao parlamento. Aquele só seguirá detendo os meios concretos de ação enquanto for detentor da confiança desse último, o qual, por sua vez, sujeita-se constantemente ao risco de dissolução e convocação de novas eleições.

Em suma, a crise ministerial é a responsabilização do gabinete, do mesmo modo que a urna é a responsabilização dos parlamentares.

 

6. É DESEJÁVEL UMA MAIOR RESPONSABILIDADE?

Esclarecido o conceito de responsabilidade e exposta sua relação com a estabilidade do governo, cabe indagar por que seria preferível um sistema no qual há uma maior responsabilidade.

Bem, em suma, e corroborando a última citação de Joaquim Nabuco, um sistema com essas características é preferível porque ele garante uma maior sintonia entre a opinião pública e o poder constituído.

Uma vez que se admita que esse é um benefício, cabe investigar, ainda, se o preço que no sistema de gabinete por ele se paga (a instabilidade) não seria demasiado alto. Dizendo de outro modo, cabe apurar se os supostos malefícios advindos da instabilidade não eclipsam os benefícios obtidos com a maior responsabilidade.

Primeiro, não se pode confundir a instabilidade com a falta de longevidade, pois tanto os mandatos estáveis como os instáveis podem ser duradouros. Ver, a propósito, que a longevidade no poder de Franklin Delano Roosevelt (presidente por 12 anos, e o teria sido por 16, não tivesse falecido antes do termo do seu quarto mandato) foi parecida com a da Margaret Thatcher (11 anos).

Dito isso, passemos à análise dos supostos malefícios que decorreriam da menor estabilidade.

 

6.1 Instabilidade e serviço público.

É importante que se enfatize que instabilidade do governo não se confunde com instabilidade administrativa, a qual se evitará desde que as funções administrativas sejam entregues a um corpo técnico profissionalizado e composto por servidores estáveis e capacitados. A mudança de governos pode, em tese, descontinuar certas políticas públicas e favorecer outras? A resposta é sim, desde que a influência da gestão política prepondere sobre os imperativos técnicos. Mas, nesse caso, a culpa não será do sistema parlamentarista, mas da incontinência dos políticos e das suas investidas sobre o quadro técnico da administração. Portanto, caso esse problema surja, ele será facilmente contornado mediante uma maior profissionalização do funcionalismo público e o estabelecimento de barreiras ao seu aparelhamento político (como a obrigatoriedade de um dado percentual dos cargos de livre nomeação ser ocupado por integrantes do quadro efetivo, e a diminuição do número desses mesmos cargos).

 

6.2 Instabilidade e poder de reforma.

Mas ainda se poderia questionar o seguinte: Embora não acarrete, necessariamente, curta duração do governo ou instabilidade administrativa, a instabilidade dos gabinetes não obstaria ou dificultaria a adoção de reformas estruturais profundas? Ou, reformulando, a instabilidade dos gabinetes tornaria ainda mais difícil a tarefa de enfrentar temas sensíveis?

Aqui a resposta é muito fácil de se dar e de se explicar: Não, pois os gabinetes, como já dito, só se conservarão no poder enquanto puderem coordenar uma maioria confiável no parlamento, requisito sabidamente indispensável ao avanço de qualquer reforma. A incapacidade de viabilizar politicamente uma reforma desejada pela opinião pública, portanto, culminará numa crise ministerial que, por sua vez, irá se resolver com a formação de um novo gabinete ou a dissolução do parlamento com a convocação de novas eleições. Em ambos os casos se formará um novo arranjo de poder, o que abrirá novos horizontes e possibilidades para a implementação do resultado pretendido.

Por isso podemos ir além e afirmar que não só o parlamentarismo não é incompatível com as reformas, como ele conduz a um ambiente mais propício à concretização daquelas que contem com a adesão da opinião pública, a qual, configurada uma crise ministerial que não comporte solução mediante a formação de um novo gabinete, dará, nas urnas, a última palavra sobre a questão[13].

Essas considerações nos dão a oportunidade de avaliar as circunstâncias que propiciam a formação de um governo forte.

 

6.3 Instabilidade e Governos fracos.

Já tendo sido apresentado o conceito de poder (v. nota 8), cremos que nos fizemos entender quando falamos em um ?governo forte?. De todo modo, cabe explicitar que, para os fins do nosso trabalho, um governo será tanto mais forte quanto maior for o controle que ele detiver sobre os meios concretos de ação, eis que um maior controle o habilita a empreender grandes movimentos de um modo mais rápido. E em uma democracia representativa, a posse dos meios de ação depende da boa-vontade do eleitorado, a qual, desde que não se trate de um sistema eleitoral viciado, confundir-se-á com a própria opinião pública do país.

Daí decorre que, em que pese instáveis, os governos parlamentaristas tendem a ser mais fortes do que os presidencialistas, eis que controlam uma sólida maioria parlamentar.

No entanto, isso não significa que não possam existir governos presidencialistas fortes. Esses, de fato, têm existido, mas na medida em que dependem do surgimento de um líder que sintetize e represente a vontade da nação, ou, ainda, de circunstâncias outras que unam a opinião pública, isso tem se dado muito raramente[14].

Em suma, não só o sistema parlamentar não é incompatível com a formação de governos fortes, condição necessária para a adoção de reformas estruturais profundas em qualquer país, como pode decorrer desse arranjo das instituições políticas um ambiente mais propício à formação de tais governos. Embora se deva ponderar que, em última análise, não é o sistema político, por si só, que confere maior ou menor poder ao governo, mas o seu alinhamento com a opinião pública. Ou, para retomarmos Bagehot: ?A única garantia com a qual podemos contar para termos um governo forte é uma união consistente na nação? (1883, p. 180. Traduzimos)[15].

 

6.4 Instabilidade do Governos e o poder do Parlamento.

Cabe-nos analisar, ainda, se da maior instabilidade do chefe de governo decorreria a concessão de poder desmedido ao parlamento. A questão poderia ser assim formulada: A pretexto de se viabilizar a verificação mais precisa de onde está a opinião pública, sob o sistema de Gabinete, não se acabaria por institucionalizar uma espécie de ditadura do parlamento?

A resposta é negativa pois, como visto, também o parlamento é instável no Parlamentarismo e pode, instaurada uma crise ministerial, ser chamado a responder, nas urnas, por suas ações. E não se pode afirmar, sem mentir, que as eleições antecipadas são raras ou incomuns, o que tornaria meramente formal e simbólica a responsabilidade do parlamento. Basta uma breve confrontação com os fatos para constatarmos que essa tese não procede.

Ao nos debruçarmos, por exemplo, sobre a história recente do Reino Unido, verificaremos que no período entre 1923 e 1979 foram convocadas nove eleições antecipadas (o que dá uma média de uma eleição antecipada a cada seis anos), com destaque para o ano de 1974, no qual houve duas eleições, a primeira em fevereiro e a segunda em outubro.

Também a experiência parlamentarista brasileira durante o segundo reinado nos mostra que a responsabilização da Câmara dos Deputados não era meramente simbólica, mas muito real. Com efeito, no período entre 1847 e 1889 foram convocadas nove eleições antecipadas, o que dá uma média de uma dissolução a cada quatro anos e meio.

Tratemos, agora, do parlamentarismo canadense. Durante o seu período de dez anos como primeiro-ministro, Jean Chrétien recomendou ao Governador Geral do Canadá a convocação de duas eleições antecipadas (em 1997 e 2000) e o seu partido se saiu vencedor em ambas ocasiões. O caso mais notável de eleição antecipada no Canadá, no entanto, foi a provocada pelo primeiro-ministro John Diefenbaker em 1958 (apenas nove meses depois das últimas eleições). Pois bem, a eleição antecipada de 1958 transformou um governo de minoria em um governo que teve a maior base de sustentação no parlamento canadense até hoje. Ao todo, a federação canadense teve seis eleições antecipadas entre 1911 e 2000, o que dá uma média de uma dissolução a cada 14 anos. É dizer, mesmo se compararmos o Presidencialismo do Brasil com o Parlamentarismo do Canadá, o qual, como visto, tem feito um uso comedido do recurso das eleições antecipadas, veremos que a demissão do parlamento daquele país tem sido muito mais efetiva do que a responsabilização do Presidente da República no Brasil através do processo de impeachment, o qual levou, até aqui, à destituição de um único presidente em um período de 126 anos. Portanto, é absolutamente infundada a preocupação de que o sistema parlamentarista instalaria uma ditadura do parlamento.

Mas ainda se pode questionar se a instabilidade do governo, própria do sistema de gabinete, não acabaria por colocar a democracia em risco. Eis a questão que se apresenta: Seria o Parlamentarismo, mesmo excluída a hipótese de uma "ditadura do parlamento", um sistema antidemocrático? Ou, para levantarmos uma questão mais específica: Seria, no parlamentarismo, a eleição indireta do Presidente da República uma marca antidemocrática?

 

6.5 Instabilidade e Democracia.

 

6.5.1 Problema conceitual.

 

Aqui, temos que começar por definir o que entendemos por democracia[16]. Trata-se, sabidamente, de problema tormentoso e de difícil solução, mas cremos que não nos afastamos do razoável ao afirmarmos que a base filosófica de uma democracia é a premissa de que o consentimento dos cidadãos é um requisito legitimador da ação dos governantes. Essa seria a "premissa democrática", a qual não afasta a possibilidade de existirem outros requisitos legitimadores que aqui não nos interessam, como, por exemplo, a obediência à Lei.

E esse consentimento pode ser obtido através dos métodos da democracia direta (como plebiscito, referendo, orçamento participativo e etc) ou pelos métodos da democracia representativa que são, esses últimos, a escolha de governantes, representantes e magistrados, os quais chamaremos - todos os três - de agentes políticos.

Primeiro é importante acentuar que os mecanismos de democracia direta hoje existentes podem ser mantidos sob o governo de Gabinete, eis que não são incompatíveis com ele.

Portanto, o fiel da balança será o conjunto de mecanismos de democracia representativa de cada um dos sistemas. Desse modo, podemos reformular nosso problema delimitando-o da seguinte maneira: Sob o sistema presidencial a democracia representativa seria "mais democrática" do que sob o Parlamentarismo?

Desde que se aceite a participação popular nas decisões políticas como índice democrático, podemos dizer que quanto mais participação popular houver, mais democrático será o regime em questão.

Devemos analisar, portanto, se com a transição ao sistema de Gabinete haveria, no Brasil, um declínio da participação popular nos processos de escolha dos agentes políticos através dos mecanismos de democracia representativa.

Passemos à análise desses mecanismos hoje existentes no Brasil.

 

6.5.2 Democracia representativa no Presidencialismo de Coalizão.

 

Há, entre nós - e nos limitaremos à esfera federal, o sufrágio para a escolha dos representantes (deputados federais e senadores) e do governante que encabeça o poder Executivo (o Presidente da República), mas não para a escolha dos magistrados, razão pela qual nos concentraremos nos dois primeiros.

Os auxiliares do Presidente da República no exercício do poder Executivo (os ministros de Estado), por sua vez, em tese são de livre nomeação do Presidente, mas - na prática - são escolhidos em composição com os representantes que integram a base aliada do governo. Portanto, podemos afirmar que nesse ponto (na formação do governo), a participação popular é assegurada pelo fato de o povo haver escolhido o governante e os representantes, os quais irão se articular politicamente para formar o corpo de ministros de onde efetivamente emanarão as decisões práticas que serão tomadas pelo poder Executivo.

Tratemos, agora, do Parlamentarismo.

 

6.5.3 Democracia representativa no governo de Gabinete.

 

Também nesse sistema, podemos divisar três classes de agentes políticos: governantes, representantes e magistrados.

Tratemos da escolha dos governantes.

A gestão superior do poder Executivo, nesse sistema, é exercida pelos ministros que compõem o gabinete, os quais são escolhidos pelo chefe de governo (o primeiro-ministro), em regra, dentre os deputados, e em consonância com a maioria formada no parlamento. Então, tal como se passa no Presidencialismo praticado no Brasil, na formação do gabinete, a participação popular é assegurada pelo fato de o povo ter escolhido, pelo voto direto, os deputados que irão se articular para formar o gabinete que integrará a cúpula do poder Executivo.

Desse modo, podemos afirmar que quanto à formação do ministério, não há qualquer déficit de democracia no sistema de gabinete em comparação com o presidencial. Nem tampouco é procedente a alegação de que o primeiro-ministro não teria a legitimidade democrática de um Presidente da República no presidencialismo, pois as duas figuras em questão foram ungidas pelo voto. O primeiro-ministro, lembremos, é um político que chegou à câmara levado pelo voto popular e, mais do que isso, ele lidera o partido ou bloco majoritário no parlamento. No mais, lembremos que se no atual estado de coisas do nosso país, o Presidente da República tem sido eleito com mais de 50 milhões de votos, isso não se deve a outro motivo senão ao atual regramento eleitoral, o qual conjuga o voto obrigatório com o sistema de dois turnos para criar, muito artificialmente, presidentes supervotados mas que, não surpreendentemente, possuem uma legitimidade real que não corresponde à assombrosa votação obtida.

Por fim, quanto aos representantes (falamos especificamente dos deputados integrantes da Câmara baixa, perante a qual o gabinete responde), as eleições periódicas regulares, bem como eventuais eleições antecipadas, a serem convocadas - essas últimas - pelo Presidente da República, garantem ampla participação popular na sua escolha.

Mas também devemos responder, nessa seção, a acusação de que, no Parlamentarismo, a inexistência de eleições diretas para a escolha do Chefe de Estado seria um traço antidemocrático.

Essa queixa seria procedente? Vejamos.

 

6.5.4 Eleições indiretas para o Chefe de Estado.

 

É importante lembrarmos que em um país parlamentarista, o Chefe de Estado tem, dentre outras, as seguintes atribuições: a) A de convidar um deputado para, assumindo a função de primeiro-ministro em espera, tentar formar um gabinete a partir do equilíbrio de forças instaurado com as eleições; e b) A de decidir sobre a dissolução do parlamento, mediante provocação do primeiro-ministro.

Para que ele se desincumba com justiça de atribuições como essas, é essencial que se trate de uma figura não vinculada a qualquer partido e, por isso mesmo, que esteja apta a julgar com isenção uma querela político-partidária. Em suma, nesse sistema, o Chefe de Estado não é um governante, mas um magistrado. Razão pela qual o sufrágio universal e direto não é o modo adequado para se escolher alguém para exercer essa função. Por isso, não é justa a acusação de que, no parlamentarismo, a eleição indireta do Chefe de Estado seria uma marca antidemocrática, pois não se trata de escolher um chefe de governo e sim, repetimos, um magistrado (ou árbitro) para o jogo político. E, além disso, nenhum grupo estará mais comprometido com a escolha de um magistrado imparcial do que aquele formado pelos próprios protagonistas do jogo político. Eis porque, no Parlamentarismo, as eleições indiretas para escolha do Chefe de Estado longe de serem antidemocráticas, são o modo mais razoável de escolha de um árbitro consensual para a refrega política.

De todo modo, embora essa não seja a melhor solução, nada obsta que se adote, no Brasil, um Parlamentarismo que contemple eleições diretas para a escolha do Chefe de Estado (tal como acontece na França e em Portugal).

Por tudo que foi até aqui exposto, podemos concluir que se entendermos a democracia como o regime no qual agentes públicos responsáveis são escolhidos pelo povo, não só o Parlamentarismo é um sistema democrático, como amplia as conquistas democráticas próprias do sistema presidencial brasileiro, afinal de contas, ele abre a possibilidade para termos eleições mais frequentes, a serem convocadas sempre que o Presidente da República decida por dissolver a Câmara baixa, bem como confere ampla responsabilidade aos agentes políticos.

Segue a conclusão.

  1. Fecho.

Nesse ponto do nosso estudo, podemos afirmar que a menor estabilidade dos gabinetes (que é o preço que se paga por sua ampla responsabilidade) não implica (a) instabilidade administrativa; (b) dificuldade na implementação de reformas de fundo; (c) a formação de governos mais fracos; (d) a concessão de um poder excessivo ao parlamento ou (e) enfraquecimento da democracia, tal como a entendermos.

 

8. Bibliografia

 

 

BAGEHOT, Walter. The English Constitution. In. The Works and Life of Walter Bagehot. Volume V.  Londres. LONGMANS, GREEN, AND CO: 1915a.

 

___________. The Assassination of Mr. Lincoln. In. The Works and Life of Walter Bagehot. Volume IX.  Londres. LONGMANS, GREEN, AND CO: 1915b.

 

___________. Essays on Parliamentary Reform. Londres. KEGAN PAUL, TEENCH e CO:1883.

 

CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Introdução à Ciência Política. Rio de Janeiro. FGV: 1969.

 

FACCIONI, Victor. (Coordenador). Parlamentarismo Já. Anais do Simpósio sobre o Parlamentarismo. Brasília. Câmara dos Deputados. Centro de Documentação e Informação. Coordenação de Publicações: 1987.

 

FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira: emenda constitucional no 1, de 17 de outubro de 1969. Vol. 2. São Paulo. Saraiva: 1974.

 

NABUCO, Joaquim. Minha Formação. Rio de Janeiro. Jackson: 1952.

 

PILLA, Raul. Catecismo Parlamentarista. Porto Alegre. Assembleia Legislativa: 1992.

 

RÉMOND, René. O Século XIX: 1815 - 1914. Trad. Frederico Pessoa de Barros. São Paulo. Cultrix: 1974.

 

SALDANHA, Alcides. Parlamentarismo e demais sistemas de governo: Guia Prático. Porto Alegre. AGE: 1993.

 

[1] Que aqui também chamaremos de sistema de Gabinete, governo de Gabinete ou sistema Westminster.

[2] Cf. no mesmo sentido, a respeito das características essenciais do Parlamentarismo: "Adaptando-se às necessidades de cada povo que o adotou, o sistema parlamentar não é fácil de se definido, face às variações naturais que pode apresentar. Para caracterizá-lo adequadamente, sem perigo de equívocos, devemos encontrar três elementos que lhe são essenciais. A falta de qualquer um deles afasta a existência do sistema parlamentar. São eles: a) interdependência dos poderes; b) responsabilidade política do Executivo perante o Parlamento (voto de confiança - voto de desconfiança); c) dissolução do Parlamento pelo Presidente da República". (SALDANHA: 1993, p. 76)

[3] Caso as eleições gerais resultem em um parlamento dividido (no qual nenhum partido ou bloco detêm a maioria da casa) as tratativas para formação do gabinete poderão se alongar, demandando, eventualmente, a realização de novas eleições.

[4] Eis como Raul Pila descreve as ações do Chefe de Estado para formar o governo no sistema Parlamentarista: "(...) cabe ao Presidente da República, como chefe do Estado, providenciar a formação do novo governo. Condição essencial é que este possa merecer a confiança do parlamento, isto é, da nação representada pelo parlamento. Começa, pois, o Presidente da República por ouvir o chefe do gabinete demissionário, o chefe da oposição que o derribou, os demais líderes parlamentares, para finalmente, depois de assim estudada a situação política, convidar o estadista que lhe pareça mais indicado a formar o novo governo". (1992, p. 26)

[5] Em alguns países, a legislação exige que o voto de desconfiança seja acompanhado com os nomes que integrarão o novo gabinete. É o que acontece, por exemplo, na Alemanha. Essa medida é salutar pois impede que a câmara derrube um gabinete sem que exista uma alternativa política viável ao governo em exercício. Uma outra medida que tende a agilizar as transições entre os gabinetes é a prévia instituição de um gabinete reserva, ou sombra, tal como ocorre no Reino Unido.

[6] Além das crises ministeriais, uma outra circunstância que pode levar à retirada do gabinete é o desafio de liderança, que ocorre quando um político do partido ou bloco majoritário, desafia a liderança do premier. A questão se resolve com uma votação que toma lugar no parlamento.

[7] A partir dessa exposição sobre a dinâmica do Parlamentarismo, podemos chegar a outras características importantes desse sistema, embora não reputemo-nas essenciais, mas sintomas a denunciar a presença daquelas características a pouco delineadas, são elas: a) Exercício da chefia do Estado por pessoa diferente daquela que chefia o governo; b) Exercício do poder colegiado (em oposição ao caráter personalista do Executivo em um sistema Presidencialista) e c) Ampla responsabilidade dos agentes políticos.

[8] Nessa seção, fazemos uso de dois conceitos essenciais: Poder e Responsabilidade. Para que haja uma melhor compreensão de tudo que aqui falamos cabe, pois, que façamos uma breve depuração conceitual.

Por "poder" designamos a posse atual de meios de ação, os quais - por sua vez - podem ser alcançados violenta ou consensualmente. No contexto de nossas reflexões (v § 1º) cuidamos do poder consensual, apenas.  Pois bem, haverá, necessariamente, um hiato entre o acordo (explícito ou tácito) que concede o poder e o seu posterior exercício, eis que os eventos acontecem na seguinte ordem: (1) O delegante concede um mandato ao seu escolhido; (2) O escolhido aceita a delegação e, a partir de então, se transforma em um delegado; (3) O delegado, de posse dos meios de que necessitava para agir (o consentimento), de fato age. Da existência desse hiato decorre que a ação nunca se dá no mesmo instante em que houve o consentimento. E, por isso mesmo, se o delegado não quer que seu poder descambe para a tirania, ele deverá, em seguida (4) expor ao mandante, do modo o mais claro possível, tudo quanto fez e os resultados que logrou obter. De posse desses dados, dentre outras possibilidades, o delegante poderá: (5.1) Ratificar o mandato, por aprovar as ações praticadas até aqui e acreditar que, com mais tempo, o delegado concluirá a tarefa. (5.2) Revogar o mandato, por entender que o seu objeto fui cumprido ou (5.3) Revogar o mandato por desaprovar as ações praticadas. Esse julgamento do desempenho daquele que exerce o poder (concretizável através de 5.1, 5.2, 5.3,..., 5.n) é, precisamente, o que chamamos de responsabilização do mandatário. Nesse contexto, podemos definir responsabilidade como a faculdade que o mandante possui de, após a prestação de contas, avaliar a conduta do mandatário, eventualmente punindo-o caso esse tenha agido mal. Punição que pode levar, até mesmo, à revogação do mandato.

[9] Manoel Gonçalves Ferreira Filho chegou a designar esse estado de coisas como de uma ?irresponsabilidade política?, com o que não concordamos. Cremos que o mais preciso seria afirmar que no sistema presidencial há uma semiresponsabilidade política do Presidente da República, na medida em que essa demanda, como dito, a subsunção da conduta do dirigente ao tipo previsto em Lei. Eis, de todo modo, as palavras do autor: "No presidencialismo, o Presidente da República não é politicamente responsável perante o Congresso Nacional. Isto significa, em última análise, não poder ele ser afastado do cargo, muito menos perde-lo, por motivos e razões meramente políticas, como as que decorrem da desaprovação de sua política de governo, da orientação geral que imprime à ação governamental. A irresponsabilidade política, todavia, não importa em irresponsabilidade criminal" (1974, p. 151).

[10] Cabe transcrever a impressão de Joaquim Nabuco sobre o problema: "A Câmara dos Comuns, (...)  faz e desfaz o Gabinete, de modo que o Governo está sempre nas mãos da representação nacional. Se se dá um desacordo entre eles, em que o Ministério suponha ter de seu lado a opinião, dissolve a Câmara, e, dentro de dias, a nação se pronuncia. Comparados os dois governos, o norte-americano ficou-me parecendo um relógio que marca as horas da opinião, o inglês, um relógio que marca até os segundos."  (1952, p. 28)

[11] A maior organicidade que no sistema de Gabinete há entre os poderes executivo e legislativo permite que eventuais tensões entre o Gabinete e a Legislatura possam ter um desfecho institucional que leve à solução do imbróglio político, o que abre espaço ao enfrentamento dos chamados - problemas de fundo -. Quando tensões similares ocorrem no sistema presidencial, fora o traumático e convulsivo processo de impeachment, nada mais há a se fazer a não ser aguardar o fim dos mandatos dos deputados e do Presidente da República. Desse modo, o calendário político se impõe ao calendário da nação. Até as próximas eleições, o grupo que não conta com a simpatia da opinião pública agonizará lentamente em praça pública, em um espetáculo que, para além de desnecessário, obstrui o enfrentamento das grandes questões nacionais. Ver, sobre o assunto, a seguinte passagem da Constituição Inglesa de Walter Bagehot: "Na Inglaterra, em uma ocasião vital, o Gabinete pode compelir uma legislação pela ameaça de renúncia, ou a ameaça de dissolução; mas nenhum desses institutos pode ser usado em um Estado Presidencial. Lá, a legislatura não pode ser dissolvida pelo Governo; e esse não teme ser demitido, pois a legislatura não tem como encontrar um sucessor. Portanto, quando surge uma diferença de opiniões, a legislatura é forçada a lutar contra o executivo, e o executivo é forçado a lutar contra o legislativo; e então, muito provavelmente, eles seguirão se digladiando até a conclusão dos seus respectivos mandatos" (1915a, p. 172).

[12] Os efeitos positivos desse rigoroso e continuado exame não passaram despercebidos por Walter Bagehot: "O governo de gabinete educa a nação; o presidencial não a educa, e pode corrompe-la. Tem sido dito que a Inglaterra inventou a frase, "A Oposição de Sua Majestade", que ela foi a primeira nação a ter um Governo que fez da crítica à administração tanto uma parte do regime como uma parte da própria administração. Essa oposição crítica é a consequência do governo de Gabinete. O grande cenário do debate, o grande motor de instrução popular e controvérsia política, é a assembleia legislativa. Um discurso lá proferido por um estadista eminente, o movimento de um partido em uma grande combinação política, são os melhores meios até aqui conhecidos para se despertar, animar e educar um povo. O sistema de Gabinete garante tais debates, pois faz deles os meios através dos quais os estadistas anunciam-se para futuros Governos e se confirmam nos Governos atuais. Ele dá à luz homens ansiosos por falar, e dá-lhes ocasiões para fazê-lo. As catástrofes decisivas dos governos de Gabinete são divisões cruciais precedidas por excelentes discussões. Tudo que vale a pena ser dito, tudo que deve ser dito, muito provavelmente será dito. Homens conscienciosos acham que devem persuadir os outros; os egoístas gostariam de se impor. A nação é forçada a ouvir dois lados - todos os lados, talvez todos aqueles que mais se preocupam com o tema. E a nação gosta de ouvir ? ela está ansiosa por saber. A natureza humana despreza longas discussões que não levam a nada - discursos densos que não são seguidos de nenhuma moção - investigações abstratas que deixam as coisas visíveis no mesmo lugar onde eles já estavam. Mas todos os homens prestam atenção aos grandes resultados, e uma mudança de Governo é um grande resultado. Possui centenas de ramificações; esparrama-se pela sociedade; dá esperança a muitos, e a tira de muitos. É um daqueles eventos marcantes que, pela sua magnitude e seu melodrama, impressionam até demais os homens. E debates que têm, ou podem ter, essa catástrofe no seu final, certamente serão ouvidos, e com certeza calarão fundo na mente nacional" (1915a, p. 172-173. Traduzimos). E, contrastando esse quadro com o que existe no sistema presidencial, ele afirma em seguida: "Mas, sob um governo presidencial, uma nação não tem, a não ser quando das eleições, qualquer influência. Sem uma urna diante de si, ela perde seu valor, devendo esperar pelo retorno do seu instante de despotismo. A nação não é incitada a formar uma opinião, como acontece sob um governo de gabinete; nem é instruída como uma nação parlamentar. Há debates sem dúvida, no legislativo, mas eles são como prólogos sem uma peça. Posto que esses debates não podem levar à demissão do Governo, nada há de catastrófico neles. Os dons dos legisladores não são premiados com o poder, e, por isso, ninguém se importa com eles. O executivo, o grande centro de poder e cargos, permanece inamovível, pois não se pode mudá-lo em qualquer caso. Lá não existe o aparelho de ensino que tem educado a nossa mente pública, que prepara nossas resoluções e que molda as nossas opiniões. Nenhum país Presidencial precisa formar refinadas opiniões diárias, ou é estimulado a fazê-lo" (Ob. Cit, p. 174. Traduzimos).    

[13] Podemos colher, na história do Brasil, um exemplo de como a instabilidade do governo e do parlamento pôde viabilizar reformas que, de outro modo, seriam impensáveis ou traumáticas. Nos quatro anos que antecederam a promulgação da Lei Áurea, caíram nada menos do que três gabinetes em razão da falta de meios políticos para fazer a abolição imediata e sem indenização. Falamos do 33o, 34o e 35o gabinetes do segundo reinado, liderados por Dantas, Saraiva e Cotegipe, respectivamente. Além disso, foram convocadas duas eleições antecipadas: em dezembro de 1884 e outubro de 1885. A transição entre o gabinete Saraiva e o gabinete Cotegipe pode ilustrar bem do que estamos falando. Após obter a aprovação da Lei dos Sexagenários na Câmara dos Deputados e antevendo que não teria condições de alcançar semelhante êxito no Senado, que era de maioria conservadora, Saraiva apresenta à Coroa a demissão do seu gabinete. Na sequência, é chamado a formar um novo gabinete o Barão de Cotegipe, o qual, sendo uma importante liderança conservadora do Senado, fez aprovar, nessa Casa Legislativa, a Lei dos Sexagenários, que " por justiça" ficaria conhecida como Lei Saraiva-Cotegipe. Aqui vemos um caso concreto no qual a instabilidade do governo não só não foi óbice à reforma como - em última análise - forneceu, através de sucessivas mudanças, o arranjo político necessário à sua aprovação

[14] E, para Walter Bagehot, essa não seria uma característica acidental do sistema norte-americano, que se tem tentado reproduzir no nosso país, mas um resultado preordenado que decorreria de uma certa antipatia pelo poder central. Eis o que ele deixou escrito ao refletir sobre o assassinato de Lincoln: - Agora, a dificuldade de se criar um governo forte na América será quase insuperável. O seu povo, em primeiro lugar, antipatiza com o Governo, não com essa ou aquela administração, mas com o Governo em abstrato, em tal grau que eles criaram uma quase teoria filosófica, que demonstra que o Governo, assim como a guerra ou a prostituição, é um "mal necessário". Além disso, eles construíram uma máquina na forma de Estados, especial e deliberadamente calculada para impedir a ação central, parar o exercício do poder e reduzir o Governo, exceto na medida em que esse se expressa em prisões pela polícia local, a uma impossibilidade. Eles têm um Parlamento absoluto e, embora tenham um forte Executivo, ele fica, quando se opõe ao povo, ou mesmo quando se antecipa a ele, paralisado por uma total ausência de amigos. Para tornar permanente essa fraqueza eles privaram até a si mesmos de poder absoluto, proibiram a si mesmos de mudar a Constituição, exceto sob circunstâncias que nunca ocorrem, e deram a essa Constituição, através do mecanismo das escolas públicas, o peso moral de um documento religioso. A construção de um governo forte, portanto, isto é, de um Governo capaz de fazer grandes atos muito rapidamente, é realmente impossível, exceto na hipótese de o chefe do Executivo vir a ser, por um acaso infinitesimal, um homem tão exatamente representante do povo, que seus atos sempre representem seus pensamentos, tão astuto que ele possa traçar uma rota em meio às dificuldades legais empilhados deliberadamente em seu caminho, e tão bom que ele deseje o poder só para os fins nacionais. A chance de se obter um homem com tais características era, como dizíamos, infinitesimal; mas os Estados Unidos, por uma boa fortuna da qual um dia eles se darão conta, tinham-no obtido?. (1915b, p. 29-30. Traduzimos)

[15] Nesse ponto, faz-se necessária mais uma incursão conceitual. Pois, afinal de contas, o que seria a opinião pública? Também aqui nos socorremos da obra de Walter Bagehot. Ao refletir sobre o sistema representativo inglês que se praticava antes de 1832, Bagehot pondera que o primeiro requisito para um sistema representativo é que o corpo de representantes deve representar a real opinião pública da nação (1883, p. 125. As reflexões que se seguem são feitas a partir do segundo ensaio dessa obra). E acrescenta que a existência de uma opinião pública requer o que se poderia chamar de uma coordenação de julgamentos. Para que haja tal coordenação, algumas pessoas devem ser reconhecidas como mais sábias do que outras. Nas suas palavras: "Em cada distrito, devem existir pessoas que, no juízo dos seus vizinhos, possuem mais senso, mentes mais instruídas, julgamentos mais cultos dos que os outros" (1883, loc. Cit. Traduzimos). Da discordância entre diversos "formadores de opinião" (expressão não utilizada pelo autor) formar-se-ão grandes partidos, cada um dos quais com opiniões diferentes sobre as grandes questões nacionais.  Mas a característica mais importante de uma nação capaz de opinião pública, pondera Bagehot, é a seguinte: Esses partidos serão organizados de tal modo que em cada um deles exista um líder. "Em cada um deles haverá alguns que são observados pela base, e muitos que os observam: a opinião do partido será formada e sugerida por poucos e criticada e aceita por muitos" (Ob. e, loc. Cit. Traduzimos)..

[16] Cabe trazer à consideração do leitor, por oportunas, as reflexões do historiador francês René Rémond, que mostram existirem, desde o século XIX, pelo menos duas alternativas democráticas, uma delas, como veremos, mais afeita ao sistema parlamentarista e a outra ao presidencialista: "É preciso, portanto, ter presente ao espírito que, no século XIX, continua aberta a alternativa para o regime democrático entre a forma representativa e parlamentar e a forma direta e autoritária. Tanto num caso como no outro, a origem do poder é o consentimento popular; mas, no primeiro caso, o povo soberano delega esse poder a representantes por todo o tempo da legislatura, enquanto que no outro caso ele o confia a um executivo, que está acima das assembleias parlamentares. Existe, assim, um tipo de democracia plebiscitária, antiparlamentar, antiliberal, que associa a autoridade e a base popular, que constitui, a seu modo, uma forma de democracia. Este encontrou sua expressão na França, com o regime bonapartista" (1974, p. 74). No mesmo sentido se posicionou César Saldanha Souza Júnior, professor da UFRGS. Ele afirmou: "Há duas vertentes na democracia. Nós temos a democracia plebiscitária (a democracia heroica, a democracia de combate, como foi muito bem descrita) é a democracia revolucionária francesa, que é a democracia dos franceses, que é a democracia continental. Ao lado dessa democracia heroica, militar, plebiscitária, há uma outra vertente da democracia, que é a democracia " - perdão da má palavra - eu diria conservadora, no bom sentido da palavra, a democracia da evolução, a democracia inglesa, clássica, que foram eles que inventaram, da democracia não como uma teoria, uma solução teórica, mas como uma solução prática". (In FACCIONI: 1987, pp 134 ? 135).  Também é digna de nota a seguinte passagem de Themístocles Brandão Cavalcanti, que traz um bom fundamento para investigações posteriores tendentes à descrição das democracias contemporâneas de massa: " A democracia se caracteriza principalmente por três princípios considerados fundamentais: a participação do povo na organização do poder, a lei das maiorias e o respeito às minorias". (1969, p. 90). Observe-se, dizemos nós, que essas balizas contemplam as duas concepções de democracia que são aqui contrastadas, a plebiscitária (a lei das maiorias) e a parlamentar (o respeito às minorias). Desse modo, uma definição de democracia que enfatize o princípio da lei das maiorias tende a se aproximar mais do Presidencialismo, ao passo que uma definição que carregue nas cores do princípio do respeito às minorias, tende a sugerir que a democracia parlamentar seria mais perfeita. O risco que se corre aos se abordar esse problema no presente trabalho, e mais amplamente em um contexto de discussão de reformas políticas, é o de se tentar vencer o debate por "legislação verbal", é dizer, apresentando o conceito de democracia de tal modo que o embate entre os dois sistemas de governo acabe "resolvido" já na etapa conceitual.

 

(*) Artigo originalmente publicado no site Jus.com.br  https://jus.com.br/artigos/50223/governo-de-gabinete-no-brasil

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